限制商品过度包装的地方立法思考,上海过度包装法草案拟7月提交审议

ppzhan摘要】近年来,商品过度包装问题日益成为社会关注的热点,媒体对此屡有披露和抨击。商品过度包装现象存在一定的普遍性,涉及茶叶、烟酒、保健品、化妆品、文化用品及服装等诸多商品类别,其包装材料大部分为纸箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金属盒罐。对上海来说,在商品过度包装所带来的危害中,更具紧迫性的是垃圾及废弃物的处理。今年1月的市人代会上,人大代表联名提出议案,要求对限制商品过度包装进行立法。

ppzhan摘要】既抓生产环节,又抓流通环节,过度包装商品想要危害消费者或许都会心有余而力不足。上海立法限制过度包装让我们充满了期待、看到了希望!涵盖了立法目的、试用范围、基本原则、职责分工、包装要求等12个方面内容的《上海市促进商品包装物减量若干规定》计划于7月提交上海市人大常委会审议。

近年来,商品过度包装问题日益成为社会关注的热点,媒体对此屡有披露和抨击。商品过度包装现象存在一定的普遍性,涉及茶叶、烟酒、保健品、化妆品、文化用品及服装等诸多商品类别,其包装材料大部分为纸箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金属盒罐。而在部分商品领域,包装用材日趋,贵重木材、金属、丝绸、皮革不乏其例,甚至出现了纯银、纯金及水晶制品。与包装回收率不足20%的分析数据相比,资源浪费不言而喻。

涵盖了立法目的、试用范围、基本原则、职责分工、包装要求等12个方面内容的《上海市促进商品包装物减量若干规定》计划于7月提交上海市人大常委会审议。草案在多次调研、征求多方意见的基础上,“刚柔并济”,以期从生产、销售、消费、监管各环节限制过度包装。

对上海来说,在商品过度包装所带来的危害中,更具紧迫性的是垃圾及废弃物的处理。上海是个人口高度密集、土地资源十分紧缺的特大型城市,每天产出的生活垃圾及废弃物近两万吨,主要依靠填埋方式处理。目前,现有的垃圾填埋场已日趋饱和,而垃圾填埋场周边居民对垃圾的气味和污染也屡有不满。垃圾及废弃物的源头减量已成为上海城市运行和管理的必然选择,限制商品过度包装自然成为其题中应有之义。

生活中我们肯定遇到过这样的事情:买了一件商品,外包装里三层、外三层,剥开层层叠叠的外包装,终的实物却小得可怜或者价值不高。当我们知道上当后,商品已经在我们手里,只好自认倒霉,发誓下次再不买这种商品了。这里说的外包装,其实就是过度包装。按照专家的话说,过度包装是指包装的耗材过多、分量过重、体积过大、成本过高、装潢过于华丽、说词过于溢美等。

今年1月的市人代会上,人大代表联名提出议案,要求对限制商品过度包装进行立法。而此前,市人大常委会已组成工作班子,启动了限制商品过度包装的立法调研。今年2月,限制商品过度包装被市人大常委会列为正式立法项目。上海限制商品过度包装的立法已到了呼之欲出的状态。

过度包装危害很大,我们熟知的主要有“四宗罪”:浪费资源;污染环境;增加产品成本,损害消费者利益;助长浪费,容易滋生腐败,毒化社会风气。过度包装现象的存在,与中华民族崇尚朴实、节俭的传统美德格格不入,与建设资源节约型、环境友好型社会和建设社会主义精神文明的要求背道而驰。正因如此,上海立法限制过度包装值得期待。

对限制商品过度包装而言,虽然地方立法的空间有限,但只要着眼长远,结合实际,运用现有的法律资源并发挥好引导作用,同样能够产生积极效果。当前可以从以下几方面研究和突破:

其实,国家已经立法限制过度包装。2010年3月28日,国家质检总局和国家标准委发布了《限制商品过度包装要求食品和化妆品》国家标准,并于当年4月1日起实行。但是,这个标准于食品和化妆品。上海立法限制过度包装,不仅包括的商品范围更广,而且从生产、销售、消费、监管等各个环节进行限制,可以起到标本兼治的作用。

一、通过对包装物减量作出规定,拓展地方立法的空间。

比如,草案拟明确,销售商在与生产企业签订进货合同时须明确包装要求,签收货物时可要求生产企业提供商品包装的检测报告,如果生产企业拒绝提供,销售商可以拒绝进货,通过合同限制过度包装商品流入市场。这样,就从源头上堵住了过度包装的商品进入市场。

由于限制商品过度包装的上位法依据相对缺乏,地方立法在法律责任和制约措施的设定上空间有限。而通过对包装物减量作出规定,既可以设置部分合适的约束性条款,如对国家已有强制性标准的,从落实国家强制性标准出发,在地方立法权限内设定必要的法律责任和制约措施;又可以为引导性和激励性的措施及相应条款的设置提供空间。而且,从商品包装物减量入手立法,更容易形成社会共识。

既抓生产环节,又抓流通环节,过度包装商品想要危害消费者或许都会心有余而力不足。

二、通过对销售环节监管向生产环节传导,实现源头管控。上海是个开放性的大市场,流通环节中约90%甚至更高比重的商品源自于国内外,本地生产的商品仅不足10%。如果从源头即生产环节加以约束,显然不切实际。监管销售环节,作用虽是间接的,但符合上海实际,且只要引导得当,其向生产环节的传导也是有效的。这是因为:其一,以销售环节为抓手,能够形成对商品包装的普遍约束,其中也包括上海生产的商品包装。其二,在当前供大于求的市场环境下,销售企业总体比生产企业有较大的话语权,销售企业通过合同约定和进货验收等环节,可以将限制性规定传导到生产企业。其三,销售环节与消费者的关系密切,而依靠公众监督正是立法能产生作用的有效手段。

对于国家尚未制定限制商品过度包装标准的商品,草案拟采用约束性和激励性并举的办法,对企业减量行为进行激励,同时强调行业自律和社会监督。比如,草案将设立一些引导条款,倡导生产者、销售者在商品外包装上明示包装物回收利用及包装成本等信息,行业协会指定一些行业自律规范,并在政府相关部门的指导下,组织开展商品简易包装的认证。消费者一旦发现商品包装违反强制性规定的,可以向质监部门举报。

三、通过明确管理部门的责任,发挥监督管理的效用。上海限制商品过度包装的管理宜由市质量技术监督部门负责,并实行全过程监管,即生产环节和流通环节的管理责任均由市质量技术监督部门为主来承担。这样可以做到监管责任明确,工作职责清晰,避免因部门职责不清造成扯皮,或因“铁路警察、各管一段”,形成管理的空缺。从操作层面分析,商品包装涉及技术标准,而这正是质量技术监督部门的管理范畴。因此,由市质量技术监督部门负责限制商品过度包装的监管工作,在法规实施上更容易得到支撑。与此同时,也要明确其他相关部门如工商、食药监、发展改革、商务、经济信息化、环保、绿化市容等部门相应职责及协作配合的责任。

当然,草案始终是草案,一则,能否通过是首要问题;二则,即使通过,如何增强执行力,更是一个老生常谈的话题。尽管如此,“有法可依”肯定比“无法可依”好,“执法不严”总要比“不执法”好。既然上海要立法限制过度包装,想必怎么也不会让草案成为一纸空文,自己扇自己的耳光。正是从这个意义上说,上海立法限制过度包装让我们充满了期待、看到了希望!

法律法规的效用除了规范和约束外,非常重要的还有导向和引导作用。由于引导性条款的设置,地方立法的空间相对较大,因此限制商品过度包装的立法,应充分重视并努力拓展对引导性条款和激励性措施的运用。如:针对包装物的回收,制定相应的激励性措施,调动生产、销售企业的积极性;在制度设计上,鼓励企业优先采用可再生利用的包装材料;鼓励企业在商品包装上明示包装物的回收利用及包装成本信息等。在引导性条款中,非常重要的是发挥行业协会的作用。早在上世纪90年代中期,上海相关的行业协会就对限制月饼的过度包装主动开展工作,推出了行业内的标准,对规范上海的月饼包装发挥了重要作用。因此,有必要在立法中明确行业协会在限制商品过度包装和商品包装物减量工作中的定位,鼓励和支持行业协会制定高于国家或地方标准的商品包装物标准,并在相关企业中加以引导和推广,鼓励和支持行业协会在政府指导下组织开展行业内简易包装的认证工作等。

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